La llamada Ley de Nietos, que permitió a miles de descendientes de españoles obtener la nacionalidad española, vuelve a situarse en el centro de una controversia que ahora alcanza al Congreso y al Tribunal Supremo. El alto tribunal mantiene suspendidos cautelarmente determinados efectos electorales vinculados a quienes accedieron a la nacionalidad por esta vía, después de cuestionar el criterio administrativo que presume la condición de exiliado de los españoles que abandonaron el país entre 1936 y 1955.
En este contexto, Sumar, a través de su diputado Enrique Santiago, registró el pasado 16 de septiembre una enmienda al proyecto de la Ley Orgánica de Educación de 2006 y la normativa sobre mejora de las condiciones del profesorado no universitario, con la que propone modificar la propia Ley de Memoria Democrática y elevar a rango legal el criterio de la instrucción sobre la condición de exiliado.
La enmienda se presenta formalmente a ese proyecto de ley educativa, pero su contenido introduce una modificación de la Ley de Memoria Democrática. Vox, por su parte, ha anunciado que estudia fórmulas para impedir su aprobación.
Más allá de la posición de VOX, en este punto, fuentes jurídicas consultadas por DEMÓCRATA consideran, sin embargo, que una eventual aprobación de esta reforma no dejaría sin efecto por sí sola las decisiones cautelares que ya ha adoptado el Supremo. El motivo técnico, explican, es que existe un procedimiento judicial abierto y una medida cautelar actualmente vigente, por lo que correspondería al propio tribunal determinar qué efectos tendría sobre ella un eventual cambio de la legislación y en qué medida podría afectar a la conocida Ley de Nietos.
Desde el punto de vista político, fuentes del Grupo de Izquierda Unida consultadas por DEMÓCRATA reiteran que ha sido su servicio jurídico el que finalmente ha articulado esta enmienda y consideran que tiene posibilidades legales y constitucionales de prosperar si la mayoría de las fuerzas políticas vota a favor.
Estas mismas fuentes sostienen que una eventual modificación legal debería ser respetada en el procedimiento judicial y consideran que la aprobación de la reforma obligaría al Supremo a valorar de nuevo el alcance de las medidas cautelares a la luz del nuevo marco normativo.
El rango de ley
De este modo, la controversia sobre la aplicación de la llamada Ley de Nietos entra ahora en una nueva fase parlamentaria. Sumar ha registrado una enmienda para modificar la Ley de Memoria Democrática y convertir en norma con rango de ley el criterio que Justicia utilizó para presumir la condición de exiliado de determinados españoles que abandonaron el país entre 1936 y 1955.
La iniciativa se produce después de que el Tribunal Supremo haya suspendido cautelarmente determinados efectos electorales de las nacionalizaciones realizadas al amparo de esta vía.
La propuesta no consiste en una nueva ley específica sobre nacionalidad. Sumar pretende introducir la modificación mediante una enmienda al proyecto de Ley Orgánica de mejora de la Educación que se encuentra en tramitación en el Congreso. Su objetivo declarado es garantizar el derecho de voto de los descendientes de exiliados y trasladar a la propia Ley de Memoria Democrática el criterio que hasta ahora figuraba en una instrucción administrativa de Justicia.
El movimiento parlamentario llega mientras continúan desplegándose las medidas cautelares acordadas por el Supremo. La Junta Electoral Central ha solicitado información a la Oficina del Censo Electoral y a los registros consulares para determinar qué nacionalizados al amparo de la Ley de Nietos están afectados por la resolución del alto tribunal. La JEC decidió no recurrir el auto por siete votos frente a seis.
CERA: el aumento del censo exterior
- El Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) contabilizaba 2.736.522 electores a 1 de julio de 2026, frente a los 2.328.260 de las elecciones generales de 2023: 408.262 electores más.
- El Tribunal Supremo ha considerado que el incremento extraordinario del censo constituye un elemento relevante para adoptar medidas cautelares sobre determinados efectos electorales de las nacionalizaciones vinculadas a la Ley de Nietos.
- Las medidas del Supremo no anulan las nacionalizaciones ni la nacionalidad española. Se refieren a determinados efectos censales y electorales mientras se resuelve el procedimiento judicial.
- El aumento del CERA no puede atribuirse íntegramente a la Ley de Nietos: el censo exterior también incorpora altas, bajas y modificaciones derivadas de otros movimientos registrales.
- El debate se centra, por tanto, en qué parte del crecimiento del censo procede de la aplicación de la Ley de Nietos y, especialmente, de la interpretación administrativa utilizada para acreditar la condición de exiliado.
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El criterio que Sumar quiere convertir en ley
La Ley 20/2022, de Memoria Democrática, abrió una vía para que determinados descendientes de españoles pudieran optar a la nacionalidad española. Uno de los supuestos contempla a los nacidos fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela hubiera sido originariamente español y hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio.
La instrucción de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de octubre de 2022 desarrolló la aplicación de esta disposición y estableció una presunción para quienes hubieran salido de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. Es precisamente esta presunción la que se encuentra en el centro de la controversia judicial.
Sumar pretende ahora incorporarla expresamente a la Ley de Memoria Democrática. La propuesta contempla que los descendientes de españoles que salieron al exilio por razones políticas, económicas, sociales, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual puedan acogerse a la vía de nacionalidad y establece legalmente la presunción vinculada al periodo 1936-1955.
La diferencia de rango normativo es relevante. Actualmente el criterio de la presunción procede de una instrucción administrativa; con la reforma, pasaría a figurar directamente en una ley aprobada por las Cortes.
El Supremo ya ha adoptado medidas cautelares sobre su aplicación electoral
El origen inmediato de la iniciativa se encuentra en las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo a comienzos de septiembre.
El alto tribunal acordó medidas cautelares sobre determinados efectos electorales de las nacionalizaciones obtenidas mediante la Ley de Nietos. En particular, suspendió los efectos de determinadas inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) y las nuevas altas cuando no se acredite el vínculo con un español exiliado, mientras se resuelve el fondo del procedimiento.
Los recursos fueron promovidos, entre otros, por Iustitia Europa, que cuestionó ante el Supremo la aplicación de la instrucción de Justicia, y por Vox. El tribunal no ha anulado la nacionalidad de las personas afectadas: las medidas adoptadas se refieren a sus efectos electorales mientras se resuelve el litigio.
El Supremo tomó además en consideración el crecimiento del CERA. A 1 de julio de 2026 había 2.736.522 electores residentes en el extranjero, frente a los 2.328.260 registrados para las elecciones generales de 2023. Son 408.262 electores más. El incremento es uno de los elementos analizados por el tribunal al justificar la adopción de medidas provisionales.
Ese aumento, no obstante, no puede atribuirse íntegramente a la Ley de Nietos, puesto que el CERA también registra otros movimientos de inscripción y actualización.
La LEY DE MEMORIA DEMOCRÁtica: La ley y la instrucción
- La Ley 20/2022, de Memoria Democrática, aprobada por las Cortes, estableció una vía para que determinados descendientes de españoles pudieran optar a la nacionalidad, entre ellos los hijos y nietos de españoles que hubieran sufrido exilio y perdido o renunciado a la nacionalidad.
- La controversia se concentra en la instrucción de 25 de octubre de 2022, firmada por Sofía Puente cuando era directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
- Esa instrucción estableció una presunción de la condición de exiliado para quienes hubieran salido de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. El Supremo ha cuestionado precisamente los efectos de esta interpretación en el procedimiento sobre el voto exterior.
- El PP y Vox han cuestionado que una instrucción administrativa pueda ampliar o desarrollar de ese modo los supuestos establecidos por una ley orgánica, al considerar que la presunción no fue establecida expresamente por las Cortes. Esa es una de las claves de su oposición a la aplicación actual de la norma.
- El debate sobre el rango normativo es central: la Ley de Memoria Democrática tiene rango de ley orgánica, mientras que una instrucción administrativa es un instrumento de desarrollo y aplicación. Precisamente por ello, Sumar plantea ahora incorporar a la propia ley el criterio sobre la presunción de exilio que hasta ahora figuraba en la instrucción.
La reforma de Sumar no levantaría automáticamente las cautelares
Aquí se encuentra el principal elemento jurídico de la nueva iniciativa.
Sumar sostiene que llevar el criterio a una ley permitiría superar las dudas planteadas sobre la instrucción administrativa. Enrique Santiago ha explicado que la intención es garantizar el derecho de voto de los nacionalizados y convertir en norma con rango legal el criterio aplicado por Justicia.
Pero una eventual aprobación de la enmienda no supondría automáticamente el levantamiento de las medidas cautelares del Supremo.
Fuentes judiciales consultadas por Demócrata consideran que la modificación sería insuficiente, por sí sola, para dejar sin efecto las medidas que el alto tribunal ya ha acordado. La razón es que existe un procedimiento judicial abierto y una resolución cautelar vigente. Por tanto, aunque el Congreso aprobase una nueva regulación, correspondería al propio Supremo determinar qué efectos tiene esa modificación sobre las medidas adoptadas y sobre el litigio pendiente.
Iustitia Europa llevará la reforma al Supremo
La iniciativa parlamentaria introduce además un nuevo movimiento en el procedimiento judicial.
Iustitia Europa fue una de las organizaciones que acudió al Supremo para cuestionar la aplicación de la instrucción de Justicia y solicitó las medidas cautelares que posteriormente fueron parcialmente acordadas por el tribunal. De hecho, ahora estudian llevar esta cuestión ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Según fuentes conocedoras de su estrategia consultadas por DEMÓCRATA, si la modificación legislativa de Sumar sale adelante, Iustitia Europa comunicará al Supremo la aprobación de la nueva norma para que la Sala valore sus efectos dentro del procedimiento.
La organización sostiene que la modificación legislativa no elimina el objeto de las medidas cautelares que ya están en vigor. De acuerdo con fuentes judiciales consultadas por este periódico, el Supremo podría pronunciarse sobre la incidencia de la nueva regulación y mantener, modificar o levantar las medidas en función de lo que determine jurídicamente.
Una ley que ha generado cientos de miles de nacionalizaciones
La dimensión de la controversia se explica también por el volumen alcanzado por la Ley de Nietos desde su entrada en vigor.
Los últimos datos oficiales difundidos por el Gobierno sitúan en 571.761 los expedientes aprobados al amparo de la Ley de Memoria Democrática y en 333.696 las inscripciones realizadas en los consulados. Exteriores ha contabilizado además más de un millón de solicitudes recibidas dentro de este proceso.
La norma ha permitido que descendientes de españoles residentes fundamentalmente en América Latina y otros países soliciten la nacionalidad española a través de los supuestos establecidos por la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
El crecimiento del número de nacionalizados también ha tenido reflejo en el censo exterior. El CERA ha aumentado en más de 400.000 personas desde las últimas elecciones generales, aunque no existe una cifra pública que permita atribuir todo ese crecimiento a la Ley de Nietos.
No es la única reforma de Memoria Democrática que tramita el Congreso
La nueva iniciativa de Sumar tampoco debe confundirse con otra modificación de la Ley de Memoria Democrática que ya se encuentra en tramitación parlamentaria.
El Congreso tramita como proyecto de ley, tras su convalidación, el Real Decreto-ley 6/2026, de 3 de marzo, que modificó la Ley de Memoria Democrática para ampliar determinados reconocimientos a personas fallecidas o con lesiones incapacitantes por su actividad en defensa y reivindicación de la democracia.