El Banco de España calcula que construir en altura permitiría sumar hasta 1,2 millones de viviendas

En España no existe un único “plan estatal” de densificación, sino un mosaico de reformas legales autonómicas y revisiones de planeamiento municipal que avanzan a distintas velocidades. En las grandes ciudades, la tendencia general es clara: facilitar más vivienda (sobre todo protegida y en alquiler asequible) aumentando densidad y edificabilidad sobre suelo ya urbanizado, a la vez que se intenta simplificar la tramitación urbanística. Sin embargo, el despliegue efectivo es desigual y sigue encontrando resistencias sociales, límites normativos y cuellos de botella administrativos.

Tendencia general: más densidad sobre ciudad existente

• Comunidad de Madrid: la nueva Ley de Medidas Urgentes (2026) permite ampliar hasta un 30% la densidad y un 20% la edificabilidad en parcelas destinadas a vivienda protegida, incluso aumentando hasta dos plantas la altura de los edificios sin modificar el planeamiento, durante una ventana temporal de dos años para licencias y tres para obras. Además, extiende cambios de uso de suelo terciario y de hospedaje a residencial protegido, y rebaja exigencias de aparcamiento a una plaza por vivienda.
• La misma comunidad ya había aprobado en 2024 la ley que permite convertir oficinas en viviendas de alquiler asequible, liberando un importante volumen edificable sin consumir nuevo suelo.
• Ayuntamiento de Madrid: trabaja en un nuevo modelo de Plan General (PGOUM). La Mesa de Vivienda aborda explícitamente redensificación, regeneración y nuevos modelos como coliving/cohousing, partiendo de que el suelo urbanizable está casi agotado y hay que “analizar diferentes posibilidades de redensificación y regeneración”.
• Barcelona está tramitando y aprobando grandes operaciones de redensificación:
  • En el entorno de La Maquinista y el sector Prim se han aprobado modificaciones del Plan General con bloques en altura (14–18 plantas) y una edificabilidad muy alta, concentrando 812 nuevas viviendas (518 libres y 294 protegidas) en un solo ámbito, y más de 1.600 viviendas libres y 1.700 protegidas en otro, según “Barcelona crece hacia el este”.
  • En 2026 el Ayuntamiento aprueba definitivamente el plan del ámbito Prim, clave del Pla Viure, orientado a ampliar parque asequible y social.
  • El consistorio impulsa medidas estructurales para aumentar oferta, incluyendo la aplicación estricta de la reserva del 30% de vivienda protegida en promociones privadas y la contención de vivienda turística, según la nota “Barcelona impulsa mesures estructurals…”.
• València está adaptando su PGOU en ámbitos concretos: en el sector de La Torre se tramita y aprueba una modificación puntual para permitir aparcamientos en altura (planta 1ª y 2ª) que no computan edificabilidad, lo que en la práctica supone ganar dos alturas sobre la planta baja, según notas de 2025 y 2026 del Ayuntamiento (modificación inicial y paso definitivo).
• Málaga utiliza el planeamiento para habilitar vivienda asequible en suelos dotacionales y permite mayores alturas (B+6+ático) en parcelas destinadas a alquiler asequible, como recoge la nota sobre incorporación de una parcela para 300 viviendas en suelo dotacional (Ayuntamiento de Málaga).

Estado de la tramitación: entre proyectos maduros y revisiones en curso

• En Madrid, la ley autonómica de densificación está ya aprobada y en vigor, mientras que la revisión profunda del PGOUM está en fase de debate técnico y participación (Mesas de trabajo, borradores), no aún en aprobación formal.
• En Barcelona, varias piezas clave ya han pasado la fase de planeamiento (aprobaciones definitivas en ámbitos como Prim) y están en fase de urbanización y posterior promoción de vivienda; otras forman parte de una agenda más amplia de redensificación todavía en despliegue, vinculada a áreas como 22@ o los entornos de Montjuïc y Sagrera.
• En otras grandes ciudades (València, Málaga), la densificación se articula sobre todo mediante modificaciones puntuales de PGOU o planes especiales y estudios de detalle que se van aprobando por ámbitos, más que mediante una gran revisión integral ya culminada.

Obstáculos y condicionantes

Los documentos consultados apuntan varios frenos recurrentes:

• Cuellos de botella administrativos: la Comunidad de Madrid reconoce que los plazos de informes sectoriales bloqueaban desarrollos; por eso introduce el silencio administrativo positivo si en tres meses no se emiten informes, y suprime algunos en fases iniciales (Ley de Medidas Urgentes).
• Conflicto social y ajustes políticos: en Madrid, la Modificación Puntual del PGOUM en la Ermita del Santo tuvo que rebajar edificabilidad y altura de torres tras recibir alrededor de mil alegaciones vecinales, incluyendo críticas a la excesiva altura y densidad previstas (nota municipal de 2024).
• Tensiones entre densificación y otros objetivos: en Barcelona, el refuerzo de la oferta residencial va acompañado de políticas para reducir pisos turísticos y contener precios del alquiler, lo que condiciona dónde y cómo densificar; el alcalde defiende que la ciudad puede “crecer en decenas de miles de pisos” pero en zonas muy concretas, no generalizando la alta densidad.
• Coordinación multinivel: el caso de Madrid ilustra la necesidad de alinear leyes autonómicas, PGOUM municipal y programas estatales de vivienda, y en Barcelona el Ayuntamiento coordina sus operaciones con Generalitat y Estado para financiación y reservas de vivienda protegida.

En conjunto, la tramitación de planes y normas que permiten aumentar la densidad residencial en grandes ciudades españolas está en una fase avanzada en comunidades como Madrid y en ámbitos concretos de Barcelona, mientras que en otras capitales avanza de forma más incremental. El vector común es densificar la ciudad existente para ganar vivienda asequible, pero su aplicación práctica sigue modulada por resistencias locales, la complejidad del planeamiento y la capacidad administrativa de tramitar cambios con rapidez y seguridad jurídica.

En España, los ayuntamientos tienen competencias muy relevantes en materia de urbanismo, pero siempre dentro de un marco escalonado: la Constitución, la legislación básica estatal, la legislación urbanística autonómica y, finalmente, el planeamiento municipal. En planificación urbanística y densificación del suelo (edificabilidad, alturas, intensidad de usos), los municipios gozan de un amplio margen de decisión, aunque condicionado por esos niveles superiores.

Marco constitucional y legal básico

La Constitución reconoce la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) y reserva al Estado, entre otras, las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y la legislación básica sobre medio ambiente (art. 149.1.18.ª y 23.ª). Sobre esa base se articula un triple marco:

• Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que fija las grandes competencias municipales. El art. 25 incluye expresamente como competencia propia del municipio el urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística, así como la promoción de vivienda de protección pública y la conservación y rehabilitación de la edificación.
• Legislación estatal de suelo, actualmente el , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015. Esta norma establece el régimen urbanístico de la propiedad, los deberes y cargas, el concepto de edificabilidad y densidad, y fija reglas básicas de disciplina urbanística y licencias.
• Leyes urbanísticas autonómicas, que son las que realmente detallan la ordenación urbanística, tipos de planes, estándares mínimos (dotaciones, zonas verdes, densidades máximas, etc.) y distribución concreta de competencias entre comunidad autónoma y municipio.

Competencias municipales en planificación urbanística

Dentro de ese marco, el ayuntamiento tiene, con carácter general, las siguientes competencias principales:

• Planeamiento general: aprobación del Plan General de Ordenación Urbanística (o figura equivalente) y de las revisiones y modificaciones que, según la ley autonómica, sean de competencia municipal. El Pleno municipal aprueba inicialmente el planeamiento general y la aprobación que pone fin a la tramitación en el ámbito local.
• Planeamiento de desarrollo: aprobación de planes parciales, especiales, estudios de detalle, etc. La LRBRL atribuye al alcalde las aprobaciones de planeamiento de desarrollo no reservadas al Pleno, y a este las decisiones más estructurales.
• Gestión urbanística: delimitación y ejecución de unidades de actuación, reparcelaciones, proyectos de urbanización, constitución y control de juntas de compensación u otras entidades urbanísticas colaboradoras.
• Disciplina urbanística: concesión de licencias, control de la legalidad de las obras y usos, órdenes de paralización, restauración de la legalidad, sanciones y, en su caso, órdenes de demolición, conforme a la legislación autonómica y básica estatal.
• Ordenanzas municipales: aprobación de ordenanzas urbanísticas y de edificación que desarrollan el planeamiento, siempre respetando la legislación básica y autonómica.

Decisión sobre densidad, edificabilidad y alturas

La “densificación” del suelo —cuánta edificabilidad se permite, cuántas plantas se autorizan, qué intensidad de usos se admite— se concreta principalmente en el planeamiento municipal. En términos prácticos, el ayuntamiento decide:

• Clasificación y calificación del suelo (urbano, urbanizable, no urbanizable, y sus distintos usos: residencial, terciario, industrial, dotacional, etc.), dentro de los criterios y categorías fijados por la ley autonómica.
• Parámetros de ordenación detallada: edificabilidad máxima (m² techo/m² suelo), ocupación, altura máxima, retranqueos, alineaciones, intensidad de uso, condiciones de parcela mínima, etc.
• Re-densificación de ámbitos ya urbanizados mediante modificaciones de planeamiento o actuaciones de dotación, ajustando dotaciones públicas cuando se aumenta la edificabilidad o la densidad, según la legislación de suelo.

Ahora bien, el margen municipal no es absoluto. Está limitado por:

• Normativa urbanística autonómica, que suele fijar densidades y edificabilidades máximas, estándares mínimos de zonas verdes, equipamientos, reservas para vivienda protegida, etc.
• Legislación básica estatal de suelo, que establece que la edificabilidad es una mera previsión del planeamiento y solo se “patrimonializa” cuando se materializa, y que liga la propiedad del suelo a concretos destinos y deberes urbanísticos.
• Intereses supramunicipales y legislación sectorial (carreteras, ferrocarriles, costas, aguas, patrimonio histórico, medio ambiente…), que pueden imponer servidumbres, limitaciones a alturas, retranqueos o intensidades de uso.

Coordinación interadministrativa y conclusión

En síntesis, los ayuntamientos son la administración urbanística de proximidad y tienen competencia propia para planificar el territorio municipal, gestionar su desarrollo, otorgar licencias y ejercer la disciplina urbanística, incluyendo la fijación de densidades, edificabilidades y alturas. Pero esas decisiones deben ser:

• Conformes con la legislación básica estatal de suelo y régimen local.
• Ajustadas a la detallada normativa urbanística de la comunidad autónoma.
• Compatibles con los intereses y condicionantes supramunicipales y sectoriales.

Dentro de esos límites, el planeamiento y las ordenanzas municipales son el instrumento principal con el que el ayuntamiento puede orientar la densificación del suelo y el modelo urbano que desea para su término municipal.

Para modificar la densidad prevista en suelos urbanizables de áreas en desarrollo urbano en España no basta con un acuerdo ad hoc: es necesario tramitar una modificación de planeamiento ajustada a la legislación básica estatal de suelo y a la ley urbanística autonómica aplicable, respetando unos límites materiales (qué se puede cambiar) y unos requisitos procedimentales (cómo debe tramitarse).

1. Marco legal básico

A escala estatal, el Real Decreto Legislativo 7/2015, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, fija las condiciones básicas del régimen del suelo y de las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria. Entre otros aspectos:

• Establece que las actuaciones que supongan mayor edificabilidad o densidad deben ir acompañadas de un reajuste de las dotaciones públicas (espacios libres, equipamientos, infraestructuras) para mantener una proporción adecuada entre población/edificabilidad y servicios.
• Exige que la ocupación del suelo sea eficiente y sostenible, que el medio urbano esté “suficientemente dotado” y que se garantice la calidad de vida, lo que condiciona cualquier incremento de densidad.
• Impone un régimen de equidistribución de cargas y beneficios entre propietarios, de modo que las ventajas derivadas de un aumento de aprovechamiento se correspondan con las obligaciones de cesión, urbanización y, en su caso, realojo.

Sobre esta base común, las comunidades autónomas desarrollan su propia legislación de suelo y ordenación del territorio, que concreta los estándares urbanísticos mínimos (por ejemplo, superficies mínimas de zonas verdes o dotaciones por habitante o por metro cuadrado de techo), el grado de detalle de la ordenación estructural y pormenorizada y el procedimiento para modificar los planes.

2. Requisitos materiales para aumentar o reducir densidad

Aunque el detalle depende de cada ley autonómica, se repiten una serie de exigencias comunes cuando se quiere revisar la densidad prevista en un sector urbanizable:

• Respeto de la ordenación estructural: si la densidad forma parte de la ordenación estructural fijada por el plan general, su modificación suele considerarse modificación estructural, sujeta a un control reforzado (a menudo con intervención autonómica).
• Mantenimiento o mejora de los estándares de dotaciones: el incremento de densidad no puede producir un déficit de zonas verdes, equipamientos o infraestructuras. De hecho, las actuaciones que aumentan edificabilidad o densidad se conciben precisamente como “actuaciones de dotación” cuando añaden suelo dotacional para reajustar esa proporción.
• Justificación técnica y territorial: la memoria de la modificación debe motivar la necesidad del cambio (demanda de vivienda, ajuste a estrategias de regeneración urbana, mejor utilización de infraestructuras existentes, etc.) y demostrar su compatibilidad con el modelo territorial y urbano vigente.
• Evaluación ambiental y de riesgos: el cambio de densidad tiene impacto en movilidad, consumos, emisiones, ruido o riesgo de inundación, por lo que suele requerir evaluación ambiental estratégica y análisis específico de infraestructuras y servicios.
• Equidistribución y derechos de los propietarios: deben respetarse los derechos ya consolidados y, si la modificación altera significativamente el aprovechamiento entre fincas, prever mecanismos de reparto equilibrado de beneficios y cargas (nuevas cesiones, costes de urbanización adicionales, etc.).

3. Requisitos procedimentales habituales

La modificación de densidades se articula normalmente mediante una modificación puntual del plan general y/o de los planes de desarrollo (plan parcial, plan de sectorización, plan de desarrollo urbano equivalente), siguiendo un cauce que, con matices autonómicos, suele incluir:

• Iniciativa: puede partir del propio ayuntamiento o de promotores/propietarios en las condiciones que fije la ley autonómica.
• Redacción de un documento de modificación del plan, con memoria justificativa, normativa modificada, planos comparados, estudio económico-financiero y propuesta de nuevas dotaciones y parámetros de densidad.
• Evaluación ambiental estratégica, ordinaria o simplificada según el alcance de la modificación, incorporando los condicionantes ambientales al contenido final del plan.
• Información pública por un plazo mínimo (fijado por la norma autonómica), con posibilidad de presentar alegaciones por particulares y entidades afectadas.
• Informes sectoriales preceptivos (carreteras, aguas, costas, patrimonio cultural, medio ambiente, etc.), que pueden condicionar o limitar el incremento de densidad.
• Aprobación inicial por el pleno municipal, revisión del documento a la luz de informes y alegaciones y, en su caso, aprobación provisional.
• Aprobación definitiva:
  • En algunos casos, por el propio ayuntamiento (modificaciones pormenorizadas).
  • En otros, por el órgano autonómico competente, especialmente si se afectan elementos estructurales o se modifican estándares básicos.
• Publicación oficial en el boletín correspondiente y, posteriormente, anotación en los registros de planeamiento; la eficacia frente a terceros nace con esa publicación.

4. Conclusión práctica

En síntesis, para modificar la densidad en suelos urbanizables no basta con un acuerdo simple entre promotor y ayuntamiento: es imprescindible tramitar una modificación formal de planeamiento, sometida a evaluación ambiental, información pública, informes sectoriales y control municipal (y, en muchos casos, autonómico), garantizando siempre los estándares de dotaciones, la sostenibilidad del modelo urbano y la equidistribución de cargas y beneficios entre los propietarios afectados.