España, a la cola del desperdicio alimentario en la UE: 1.129 millones de kilos o litros en 2025

La Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario ya ha completado íntegramente su tramitación parlamentaria en las Cortes Generales. El proyecto que dio lugar a esta ley (identificador 121/000004, Congreso de los Diputados, XV Legislatura) se encuentra en estado de tramitación concluida, con el texto definitivamente aprobado y publicado. A día de hoy, la fase ya no es parlamentaria sino de ley vigente, con actuaciones posteriores ante el Tribunal Constitucional que son procedimientos distintos del trámite legislativo ordinario.

1. Cámara competente y recorrido parlamentario principal

El texto que se convierte en Ley 1/2025 entra en las Cortes como Proyecto de Ley de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, promovido por el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

• Cámara de origen: Congreso de los Diputados (proyecto de ley 121/000004, XV Legislatura).
• Segunda Cámara: Senado, que ejerce la revisión del texto aprobado por el Congreso, también en la XV Legislatura.

En el Congreso, tras su registro el 12 de enero de 2024, el proyecto fue admitido a trámite el 16 de enero de 2024 y se publicó el texto el 19 de enero de 2024, abriéndose el plazo de enmiendas. Hubo una votación relevante el 14 de marzo de 2024 sobre la avocación a Pleno, que el Pleno acordó por unanimidad (344 votos a favor), de modo que la votación final del dictamen no quedó en comisión, sino reservada al Pleno.

Posteriormente se amplió y cerró el plazo de enmiendas al articulado, se publicaron las enmiendas y se celebró el debate en la Comisión de Agricultura, Pesca y Alimentación. El 19 de diciembre de 2024 el Pleno del Congreso debatió y votó el dictamen del proyecto, aprobándolo con 176 votos a favor, 33 en contra y 138 abstenciones. Con ello, el texto se remitió al Senado, cerrando la fase principal en la Cámara de origen.

2. Tramitación en el Senado y aprobación definitiva

En el Senado, el proyecto continuó su curso ordinario: se abrió el plazo de enmiendas y de posible veto, se presentaron enmiendas (incluidas algunas con disconformidad del Gobierno por afectar a cuestiones presupuestarias), se elaboró el informe de ponencia y el dictamen de comisión, se publicaron votos particulares y se corrigieron errores técnicos.

El 12 de marzo de 2025 el Pleno del Senado votó el proyecto en dos partes principales:

• Las partes modificadas por la comisión en lo no afectado por votaciones anteriores: 236 sí, 8 no, 15 abstenciones.
• El resto del proyecto de ley: 112 sí, 0 no, 147 abstenciones.

Estas votaciones cerraron la fase de deliberación de la Cámara Alta. El texto, con las modificaciones del Senado, fue remitido de nuevo al Congreso, donde el 20 de marzo de 2025 se celebró el debate y las votaciones sobre las enmiendas del Senado y el texto final. Ese día el Congreso aprobó definitivamente la ley y rechazó las enmiendas no asumidas, culminando así el procedimiento legislativo parlamentario.

La última fecha clave de actuación parlamentaria en el Congreso es el 28 de marzo de 2025, cuando se publicó que el texto había sido oficialmente aprobado. A continuación, el 2 de abril de 2025, el texto se publicó en el BOE como Ley 1/2025, de 1 de abril, momento en el que la iniciativa parlamentaria pasa a ser ley en vigor, cerrándose formalmente la tramitación en las Cortes Generales.

3. Situación actual y procedimientos conexos

Desde el punto de vista estrictamente parlamentario, la tramitación de la Ley 1/2025 está finalizada tanto en el Congreso como en el Senado. No quedan etapas pendientes en las cámaras (ni nuevas lecturas, ni devoluciones, ni votaciones adicionales sobre el proyecto que dio origen a la norma).

Tras la aprobación y publicación de la ley, se han abierto diversos procedimientos ante el Tribunal Constitucional relacionados con su contenido y con el conflicto entre órganos constitucionales por las enmiendas debatidas en el Senado (recursos de inconstitucionalidad y conflictos entre órganos constitucionales). Estos procedimientos constan como publicaciones específicas en los boletines del Tribunal Constitucional, pero ya no forman parte de la tramitación legislativa parlamentaria de la ley, sino de su control de constitucionalidad.

En resumen, hoy la Ley 1/2025 se encuentra en la fase de ley plenamente aprobada y vigente, con su procedimiento parlamentario clausurado en ambas cámaras y con eventuales controversias trasladadas al ámbito del Tribunal Constitucional, sin que ello reabra o prolongue la tramitación en el Congreso o el Senado.

En el ordenamiento español, las competencias del ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) en materia de desperdicio alimentario no aparecen concentradas en una sola norma “orgánica” del Ministerio, sino repartidas en varias leyes y reales decretos que regulan residuos, cadena alimentaria y seguridad alimentaria y nutrición. A partir de esas normas puede dibujarse un bloque competencial relevante, pero siempre compartido con otros departamentos (especialmente Transición Ecológica, Consumo y Sanidad).

1. Marco general: residuos y prevención del desperdicio de alimentos

La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular constituye el principal marco horizontal. Entre sus objetivos de prevención de residuos incorpora, de forma expresa, metas cuantificadas de reducción del residuo y las pérdidas de alimentos en toda la cadena:

• Reducción del 50 % de los residuos alimentarios per cápita en venta minorista y consumidores finales y del 20 % de las pérdidas de alimentos en la cadena de producción y suministro para 2030, respecto a 2020.
• Fomento de la donación y redistribución de alimentos para consumo humano, dándole prioridad sobre la alimentación animal o la transformación en productos no alimentarios.
• Medidas específicas en comercio minorista (por ejemplo, venta a granel y uso de envases reutilizables) “para promover la reducción del desperdicio alimentario”.

La ley atribuye el desarrollo reglamentario y la coordinación general de la política de residuos al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, pero obliga a todos los agentes de la cadena alimentaria a colaborar en la cuantificación del residuo alimentario y abre la puerta a desarrollos reglamentarios estatales. En este contexto, el ministro de Agricultura no es el titular principal de la política de residuos, pero:

• Participa en la definición de medidas de prevención ligadas a la producción primaria, transformación y distribución de alimentos, que son ámbitos nucleares de su departamento.
• Puede dictar normativa sectorial agraria y alimentaria que aterrice estas obligaciones (por ejemplo, en programas de calidad, ayudas o requisitos técnicos a explotaciones y empresas de la industria agroalimentaria).

2. Cadena alimentaria y reducción de pérdidas de alimentos

La Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, y su reforma por la Ley 16/2021, de 14 de diciembre, sitúan al MAPA en el centro de la regulación de las relaciones contractuales y del funcionamiento de la cadena agroalimentaria.

En las finalidades de las organizaciones interprofesionales y en las medidas de eficiencia de la cadena, la ley menciona expresamente la obligación de:

• “Promover la eficiencia en los diferentes eslabones de la cadena alimentaria … gestionar de forma responsable los residuos y subproductos o reducir las pérdidas de alimentos a lo largo de la cadena”.

Esto se traduce en competencias del ministro de Agricultura para:

• Reconocer y supervisar organizaciones interprofesionales y sus acuerdos, pudiendo extender normas al conjunto del sector mediante órdenes ministeriales, incluyendo códigos de buenas prácticas para reducir pérdidas de alimentos.
• Aprobar, a través de la Agencia de Información y Control Alimentarios (regulada por el Real Decreto 227/2014), criterios de control de la cadena que inciden en prácticas que generan o evitan desperdicio (p. ej., plazos, calidades, retiradas de producto).

3. Seguridad alimentaria y coordinación interministerial

El Real Decreto 44/2021, de 26 de enero, crea la Comisión de Coordinación entre el Ministerio de Consumo, el Ministerio de Sanidad y el MAPA en relación con la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN).

En este esquema:

• La AESAN depende orgánicamente de Consumo, pero funcionalmente de Consumo, Sanidad y Agricultura, Pesca y Alimentación.
• La Comisión de Coordinación, donde participa el MAPA, garantiza la actuación cohesionada en seguridad alimentaria y nutrición, ámbitos donde las políticas contra el desperdicio alimentario (reutilización de excedentes, donaciones, información al consumidor) son esenciales.

Ello da al ministro de Agricultura competencias de co-diseño, planificación y coordinación de políticas públicas vinculadas al desperdicio alimentario en el marco de la AESAN, complementando las funciones nucleares de Consumo (información y protección de los consumidores) y Sanidad (seguridad de los alimentos y nutrición).

4. Síntesis: tipo de competencias del ministro en desperdicio alimentario

En conjunto, de la normativa examinada se derivan para el ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación las siguientes competencias legales en materia de desperdicio alimentario:

• Reglamentarias y de desarrollo sectorial: dictar normativa en agricultura, ganadería, pesca e industria agroalimentaria que reduzca pérdidas de alimentos y fomente la valorización de subproductos, en coherencia con la Ley 7/2022.
• De planificación y programación: incorporar objetivos de prevención del residuo alimentario en planes agrarios, industriales o de cadena alimentaria, alineados con los objetivos de reducción 2030 de la Ley 7/2022.
• De coordinación: participar en la Comisión de Coordinación de la AESAN (RD 44/2021) y en otros foros interministeriales, articulando sus competencias con Consumo, Sanidad y Transición Ecológica.
• De impulso y supervisión de la cadena alimentaria: a través de la Ley 12/2013 y la Agencia de Información y Control Alimentarios, promover buenas prácticas contractuales y organizativas que reduzcan pérdidas de alimentos.
• De representación: intervenir, en nombre del Gobierno, en el ámbito agrícola y agroalimentario de la UE y foros internacionales cuando se abordan estrategias de prevención de pérdidas y desperdicio de alimentos en la producción primaria y la industria.

Todas estas competencias se ejercen de forma complementaria y coordinada con otros ministerios, de modo que la lucha contra el desperdicio alimentario es una política transversal donde el MAPA actúa como actor clave en los eslabones productivos y de cadena agroalimentaria.

Las últimas elecciones generales celebradas en España fueron las del 23 de julio de 2023 (23J), en las que se eligieron los 350 diputados del Congreso. A partir de los datos que varios análisis y encuestas reproducen tomando como referencia los resultados oficiales del 23J, puede resumirse así el comportamiento de los principales partidos de ámbito estatal: el PP ganó en votos y escaños, el PSOE quedó muy cerca en votos, Vox retrocedió respecto a 2019 pero mantuvo una presencia relevante y Sumar irrumpió como nueva coalición a la izquierda del PSOE.

Resultados en el Congreso de los Diputados (23J 2023)

Para los cuatro grandes partidos de ámbito estatal (PP, PSOE, Vox y Sumar), los resultados utilizados como referencia en los análisis posteriores de Demócrata y de distintas encuestadoras —que comparan sus proyecciones con el 23J— son los siguientes:

• Partido Popular (PP)
  Según varias piezas de análisis y encuestas citadas por Demócrata, el PP obtuvo en las elecciones generales del 23J 137 escaños y alrededor del 33,1 % de los votos a nivel estatal. Diversos sondeos posteriores hablan explícitamente de que el PP se mueve hoy en horquillas de 141–146 diputados “frente a los 137 logrados en 2023” y comparan porcentajes con el “33,1 % que los populares obtuvieron en 2023”, lo que permite identificar con claridad esa cifra como el resultado de referencia del 23J. En términos políticos, fue una victoria en votos y escaños, aunque insuficiente para asegurar una mayoría de gobierno por sí sola o con apoyos limitados.
• Partido Socialista Obrero Español (PSOE)
  Varios artículos que analizan la evolución demoscópica del PSOE señalan que Pedro Sánchez obtuvo en las generales de 2023 121 escaños y en torno al 31,7 % de los votos. Un promedio de encuestas citado por Demócrata habla específicamente de que el PSOE se sitúa por debajo de su resultado del 23J y fija ese punto de partida en “31,7 % y 121 escaños”. Otro análisis cuantifica que en aquellas elecciones Sánchez reunió unos 7,82 millones de votos y esos mismos 121 diputados. Con esos números, el PSOE fue segunda fuerza en votos y escaños, pero pieza central para articular una mayoría parlamentaria alternativa a la derecha.
• Vox
  La evolución posterior de Vox se compara de manera sistemática con sus resultados de 2023, que las fuentes sitúan en 33 escaños y cerca del 12,4 % de voto. Por ejemplo, Demócrata recoge encuestas que atribuyen ahora a Vox entre 58 y 69 diputados y subrayan que eso supondría “más del doble que en las elecciones generales de 2023, cuando logró el 12,4 % y 33 diputados”. De ahí se infiere que 12,4 % y 33 escaños constituyen la referencia oficial del 23J. Ese resultado confirmó a Vox como tercera fuerza nacional, aunque por debajo de sus máximos de 2019 en escaños, y determinante para cualquier hipotético gobierno liderado por el PP.
• Sumar
  La plataforma Sumar concurrió por primera vez a unas generales en 2023, integrando a varias fuerzas a la izquierda del PSOE. Tanto análisis de encuestas como promedios de sondeos señalan que la coalición obtuvo en el 23J alrededor del 12,3 % de los votos y 31 escaños. Así lo recoge, por ejemplo, un promedio de encuestas citado por Demócrata, que contrasta el retroceso actual de Sumar (en torno al 6–7 % y una decena de escaños) con el “12,3 % y 31 representantes que logró en julio de 2023”. Esos 31 diputados dieron a Sumar un papel clave en la conformación de una mayoría de investidura en torno al PSOE.

Lectura política del reparto de fuerzas

Con estos resultados, el Congreso surgido del 23J quedó muy fragmentado y sin mayorías claras. La suma de PP y Vox, pese a la victoria de los populares, no alcanzó la mayoría absoluta, como recuerdan posteriormente varios análisis demoscópicos al comparar sus proyecciones actuales con una situación de partida en la que “la suma de PP y Vox no llegó a la absoluta tras las elecciones generales de julio de 2023”.

En el otro bloque, la combinación de PSOE y Sumar tampoco disponía de suficientes escaños por sí sola, pero sí quedaba en una posición desde la que, con el apoyo de formaciones nacionalistas y regionalistas, era posible articular una mayoría de investidura. Esa aritmética ajustada y muy dependiente de partidos territoriales es precisamente la que describen muchos de los estudios parlamentarios posteriores, que parten siempre de los datos básicos del 23J resumidos más arriba.

Además de estos grandes partidos de ámbito estatal, en el Congreso resultante del 23J obtuvieron representación varias formaciones de escala territorial (catalanas, vascas, gallegas, canarias, navarras…), cuya aportación fue esencial para completar las mayorías. No obstante, las fuentes consultadas se centran cuantitativamente en PP, PSOE, Vox y Sumar, por lo que los datos de escaños y porcentaje de voto reseñados se refieren a estos principales partidos a nivel estatal.